Legal Alert | Autorização única para trabalhadores de países terceiros: notas sobre a Diretiva (UE) 2024/1233

Enquadramento

A Diretiva (UE) 2024/1233, de 24 de abril (Diretiva (UE) 2024/1233), veio reformular e substituir a Diretiva 2011/98/UE, de 13 de dezembro (Diretiva 2011/98/UE), estabelecendo um procedimento único para a emissão de uma autorização que permite, simultaneamente, a residência e o exercício de atividade profissional no território de um Estado-Membro, bem como o conjunto comum de direitos aplicáveis aos trabalhadores nacionais de países terceiros que aí residem legalmente.

De acordo com o artigo 11.º, n.º 1 a autorização única permite residir e trabalhar no Estado-Membro que a emitiu, não conferindo um direito geral de acesso ao mercado de trabalho dos restantes Estados-Membros.

Datas importantes

• Adotada a 24 de abril de 2024;
• Publicada a 30 de abril de 2024;
• Prazo limite de transposição: 21 de maio de 2026;
• Revogação da Diretiva 2011/98/UE e início de aplicação: 22 de maio de 2026.

Âmbito de aplicação

Nos termos do artigo 3.º, a diretiva não se aplica, entre outros, aos familiares de cidadãos da União que exerçam direitos de livre circulação, aos trabalhadores destacados, aos trabalhadores transferidos dentro de empresas, aos trabalhadores sazonais, aos beneficiários de proteção temporária ou internacional, aos residentes de longa duração, aos trabalhadores independentes e aos marítimos.

A Irlanda e a Dinamarca não participaram na adoção da diretiva e não ficam vinculadas pela mesma, conforme resulta dos considerandos 51 e 52.

Principais alterações face à Diretiva 2011/98/UE

1. Redução do prazo de decisão

Na diretiva anterior, a autoridade dispunha, em regra, de quatro meses; a nova diretiva estabelece, no artigo 5.º, n.º 2, um prazo máximo de 90 dias, que deve incluir uma eventual verificação da situação do mercado de trabalho. Em casos excecionais e devidamente justificados, relacionados com a complexidade do pedido, o prazo pode ser prorrogado por mais 30 dias, nos termos do artigo 8.º, n.º 3.

2. Possibilidade de apresentar o pedido no território do Estado-Membro

Nos termos do artigo 4.º, n.º 1, o pedido pode ser apresentado pelo próprio nacional de país terceiro ou pelo empregador, cabendo a cada Estado-Membro determinar qual desses modelos adota, podendo igualmente permitir ambas as possibilidades.

Uma inovação relevante resulta do artigo 4.º, n.º 2: os Estados-Membros devem admitir a apresentação do pedido no seu território quando o interessado já seja titular de um título de residência válido. Podem ainda permitir a apresentação por outras pessoas que se encontrem legalmente no território, mesmo que não sejam titulares de um título de residência.

Assim, o direito obrigatório de apresentar o pedido a partir do território nacional abrange, pelo menos, quem possua um título de residência válido; relativamente a outros estrangeiros legalmente presentes, a diretiva deixa uma margem de decisão ao legislador nacional.

3. Direito de mudar de empregador

Uma das alterações mais relevantes é o reconhecimento expresso do direito de mudar de empregador durante a vigência da autorização, nos termos do artigo 11.º, n.º 2.

Isto significa que a autorização única deixa de estar rigidamente presa a uma única entidade patronal, podendo os Estados-Membros sujeitar essa mudança apenas a condições específicas, e já não a um novo procedimento completo. Esta medida procura reduzir a dependência do trabalhador e o risco de exploração laboral.

4. Proteção em caso de desemprego

A perda do emprego deixa de poder determinar automaticamente a retirada da autorização. De acordo com o artigo 11.º, n.º 4, o trabalhador pode permanecer desempregado durante, pelo menos, três meses, ou durante seis meses quando já seja titular da autorização há mais de dois anos, desde que a autorização continue válida. Em períodos de desemprego superiores a três meses, os Estados podem exigir prova de recursos suficientes.

5. Reforço da fiscalização e da proteção contra abusos laborais

Os artigos 13.º e 14.º introduzem um reforço da fiscalização e sancionamento de abusos por entidades empregadoras, incluindo inspeções e um direito expresso de o trabalhador apresentar queixa, diretamente ou através de terceiros.

Nos termos do artigo 13.º, os Estados-Membros devem prevenir abusos e sancionar as violações cometidas pelos empregadores, designadamente através de:

• Mecanismos de monitorização e avaliação;
• Inspeções laborais, especialmente nos setores em que exista maior risco de violação;
• Sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas;
• Acesso das autoridades competentes e das organizações representativas dos trabalhadores ao local de trabalho e, com consentimento do trabalhador, ao alojamento disponibilizado pelo empregador.

O artigo 14.º exige mecanismos efetivos que permitam ao trabalhador apresentar queixa diretamente, através de terceiros com interesse legítimo ou, quando previsto no direito nacional, perante uma autoridade competente. Sindicatos, associações e outras organizações podem, com o consentimento do trabalhador, intervir em seu nome ou em seu apoio em processos administrativos e judiciais.

6. Informação, transparência e garantias processuais

O artigo 8.º exige que as decisões de indeferimento, alteração ou retirada da autorização sejam devidamente fundamentadas e notificadas por escrito, com indicação dos meios de impugnação disponíveis, da autoridade ou tribunal competente e dos respetivos prazos.

Os artigos 9.º e 16.º obrigam os Estados-Membros a disponibilizar informação atualizada, clara e acessível sobre os documentos necessários, as condições de entrada e residência, as taxas aplicáveis, os direitos e obrigações dos trabalhadores e empregadores, as garantias processuais e as organizações que podem prestar assistência ao trabalhador.

7. Igualdade de tratamento

Apesar do princípio da igualdade de tratamento já existir na Diretiva 2011/98/UE, nomeadamente quanto à remuneração, horário de trabalho, saúde e segurança, educação e formação, reconhecimento de qualificações, segurança social e benefícios fiscais, a nova diretiva, nos termos do artigo 12.º, procura consolidar e torná-lo mais efetivo através de informação, fiscalização, sanções e acesso à justiça.

A situação de Portugal

De acordo com o artigo 18.º, n.º 1, da Diretiva 2024/1233, os Estados-Membros deveriam ter adotado e publicado as medidas de transposição até 21 de maio de 2026. Portugal não concluiu a transposição dentro desse prazo.

O Governo apresentou a Proposta de Lei n.º 75/XVII/1 que visa, entre outros objetivos, transpor a Diretiva (UE) 2024/1233, tendo a iniciativa dado entrada na Assembleia da República no dia 12 de maio de 2026, apenas nove dias antes do termo do prazo de transposição fixado no artigo 18.º, n.º 1, da Diretiva. A proposta foi aprovada na generalidade no dia 12 de junho de 2026 e baixou, nessa mesma data, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para apreciação na especialidade.

No seu texto inicial, a Proposta de Lei previa que o pedido de autorização de residência pudesse ser apresentado pelo interessado, pelo seu representante legal ou pelo empregador, nos termos da alteração proposta ao artigo 81.º, n.º 1, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho; estabelecia um prazo de decisão de 90 dias, prorrogável excecionalmente por mais 30 dias, conforme o artigo 82.º, n.º 5; determinava que a notificação do indeferimento indicasse os respetivos fundamentos, o direito de impugnação judicial e o prazo para o seu exercício, nos termos do artigo 82.º, n.º 8; e permitia ao titular de autorização de residência para exercício de atividade profissional mudar de empregador mediante comunicação à AIMA, sem necessidade de emissão de novo título, de acordo com o artigo 88.º, n.º 8.

Estas soluções pertencem apenas ao texto da iniciativa legislativa e podem ser modificadas durante a apreciação parlamentar.

Consequências jurídicas do incumprimento do prazo

• A Comissão Europeia pode instaurar contra Portugal uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), podendo o processo culminar, em último caso, na aplicação de sanções pecuniárias pelo TFUE;
• Efeito direto: as disposições da diretiva que sejam suficientemente claras, precisas e incondicionais podem ser invocadas por particulares diretamente contra o Estado português. Tal possibilidade resulta, nomeadamente, dos Acórdãos Ratti, processo 148/78, n.^os 22 a 24 (disponível em: EUR-Lex) e Marshall, processo 152/84, n.^os 46 a 49 (disponível em: EUR-Lex). Ademais, nos termos do Acórdão Costanzo, processo 103/88, n.º 31 (disponível em: EUR-Lex), as próprias autoridades administrativas devem aplicar as disposições diretamente eficazes de uma diretiva e afastar, nos processos da sua competência, as normas nacionais incompatíveis.

NOTA: em contrapartida, uma diretiva não possui, em regra, efeito direto horizontal, não podendo, por si só, impor uma obrigação nova a um empregador exclusivamente privado, conforme estabelecido pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) no Acórdão Marshall, processo 152/84, n.º 48. Num litígio entre particulares, deve procurar-se, em primeiro lugar, uma interpretação conforme ao direito nacional. Quando essa interpretação não seja possível e a falta de transposição tenha causado um prejuízo, poderá ser acionada a responsabilidade do Estado, desde que estejam preenchidos os pressupostos estabelecidos no Acórdão Francovich e Bonifaci, processos apensos C-6/90 e C-9/90 (disponível em: EUR-Lex), designadamente a atribuição de direitos pela diretiva, a possibilidade de determinar o conteúdo desses direitos e a existência de um nexo causal entre o incumprimento estadual e o dano sofrido.