O novo Regulamento (UE) 2026/1386 reformula de forma profunda o regime europeu de controlo do investimento direto estrangeiro, tornando obrigatória a existência de mecanismos nacionais de análise, com notificação prévia e autorização para investimentos em setores sensíveis, reforçando os poderes de investigação das autoridades, alargando o conceito de investimento estrangeiro e os critérios de avaliação do risco, e intensificando a cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão Europeia. Em Portugal, estas alterações implicarão uma revisão substancial do atual regime, incluindo a criação de uma autoridade nacional competente, novos mecanismos de notificação obrigatória e a adaptação das regras de controlo e transparência, estando o novo regulamento plenamente aplicável a partir de 17 de janeiro de 2028.
Foi finalmente publicado no passado dia 26 de junho o Regulamento (UE) 2026/1386 do Parlamento Europeu e do Conselho (“Novo Regulamento”), que institui o novo regime europeu de análise dos investimentos diretos estrangeiros na União Europeia1.
O Novo Regulamento, que vem na sequência da proposta da Comissão de janeiro de 2024, introduz alterações significativas face ao regime atual, constante do Regulamento (UE) 2019/452 (que será revogado com a entrada em vigor do novo diploma), e deverá conduzir à modificação dos regimes nacionais de controlo de investimento dos Estados-Membros.
Portugal mantém desde 2014 um regime nacional de análise em vigor. No entanto, o “regime de salvaguarda dos ativos estratégicos”, constante do Decreto-Lei n.º 138/2014, de 15 de setembro, possui um âmbito de aplicação muito circunscrito, devido ao contexto particular em que foi aprovado2, e não tem sido objeto de aplicação prática relevante. O Novo Regulamento irá, pois, obrigar à revisão profunda do regime português sobre controlo de investimento estrangeiro.
Notificação obrigatória em setores sensíveis
Com o Novo Regulamento, passa a ser obrigatório os Estados-Membros disporem de um regime nacional de análise de investimento estrangeiro, que deverá incluir, como conteúdo mínimo, o dever de notificação prévia obrigatória para operações nos seguintes setores sensíveis: (i) militar e duplo uso; (ii) tecnologias hipercríticas (incluindo IA); (iii) quânticas e semicondutores; (iv) matérias-primas críticas; (v) infraestruturas críticas (energia, transportes e infraestruturas digitais); (vi) infraestruturas eleitorais; e (vii) determinadas entidades de “rede” do sistema financeiro3.
As operações de investimento nestes setores ficam sujeitas a uma obrigação de suspensão (standstill), não podendo ser concluídas antes de serem notificadas e aprovadas pela autoridade nacional competente.
Este regime contrasta com o modelo português em vigor, em que a intervenção governamental é circunscrita a ativos estratégicos nos setores da defesa e segurança, energia, transportes e comunicações e prevê apenas uma comunicação facultativa.
O Novo Regulamento exigirá, por conseguinte, a criação de um mecanismo de notificação obrigatória e autorização prévia em Portugal, abrangendo pelo menos os setores sensíveis acima referidos, embora os Estados-Membros sejam livres de estender o dever de notificação obrigatória a outros setores.
Poderes de investigação oficiosa (call-in)
Mesmo no caso de investimentos não sujeitos a notificação obrigatória, o Novo Regulamento estipula que as autoridades nacionais devem ter o poder de iniciar uma investigação por sua própria iniciativa (poder de call in), durante um período mínimo de 15 meses e máximo de cinco anos após a realização do investimento.
Também aqui o regime português atual, muito limitativo (pois circunscreve a possibilidade de intervenção governamental ao período de 30 dias após a conclusão da operação ou da data em que é o conhecimento público), deverá ser alterado.
Investimentos e investidores estrangeiros
A noção de “investimento estrangeiro”prevista no Novo Regulamento é muito ampla e abrange qualquer investimento realizado numa empresa constituída ao abrigo da legislação de um Estado-Membro que vise criar ou manter relações duradouras e permita uma participação efetiva na gestão da empresa-alvo. Também aqui o regime português deverá sofrer alteração, pois atualmente aplica-se apenas a operações de aquisição de controlo, na aceção do direito da concorrência.
Os investimentos em novas instalações (greenfield investments), mesmo nos setores sensíveis acima enunciados, não estão sujeitos a notificação obrigatória nos termos do Novo Regulamento, mas poderão ser incluídos nos regimes nacionais se os Estados-Membros o entenderem.
No que respeita à origem dos investidores, para além de investimentos realizados diretamente por pessoas de países terceiros à União Europeia (“UE”), o Novo Regulamento passa a abranger investimentos realizados por entidades estabelecidas na UE que sejam controladas por investidores de países terceiros, clarificando uma lacuna identificada no acórdão Xella Magyarország (C‑106/22), no qual o Tribunal de Justiça concluiu que o regulamento anterior se aplicava apenas a investimentos efetuados diretamente por entidades de países terceiros. Neste ponto, o regime português em vigor já abrange as aquisições de controlo indireto por entidades fora da UE ou do Espaço Económico Europeu (“EEE”), pelo que não requer alteração.
Fatores de avaliação risco
Enquanto responsáveis pela respetiva segurança nacional, o Estados-Membros mantêm a competência exclusiva para decidir se determinado investimento deve ser autorizado (com ou sem condições) ou eventualmente proibido. No entanto, o Novo Regulamento contém um conjunto detalhado de critérios de avaliação de risco para determinar se um investimento afeta a segurança ou a ordem pública, cuja ponderação pelas autoridades nacionais (até aqui facultativa) passa a ser obrigatória.
- No que respeita ao impacto potencial do investimento, devem ser considerados, designadamente, a disponibilidade de tecnologias críticas, a segurança de infraestruturas essenciais e ativos militares, a continuidade do abastecimento de produtos e serviços essenciais, a proteção de direitos fundamentais, incluindo o pluralismo dos meios de comunicação social, os processos eleitorais, a proteção de informações sensíveis, a saúde pública e a segurança alimentar.
- A análise deve incluir igualmente fatores relativos ao investidor, designadamente: (i) ligações a governos de países terceiros, sobretudo em domínios militares ou de violação do direito humanitário internacional; (ii) decisões anteriores de Estados-Membros que tenham recusado ou condicionado investimentos semelhantes; (iii) sujeição a medidas restritivas da UE ; (iv) envolvimento prévio em atividades ilegais ou suscetíveis de afetar a segurança ou a ordem pública; (v) estruturas de controlo opacas que dificultem a identificação do beneficiário efetivo.
Comparativamente, os critérios previstos no regime nacional em vigor são significativamente mais circunscritos (tendo sido desenhados para assegurar o cumprimento da jurisprudência europeia nos casos Golden Shares[4]), pelo que o regime nacional terá de ser alargado também no que respeita aos critérios de avaliação de risco.
Reforço da cooperação europeia
As decisões sobre investimentos continuam a caber ao Estado-Membro onde a operação ocorre ou produz efeitos. Contudo, o Regulamento reforça os mecanismos de coordenação com a Comissão e com os restantes Estados-Membros. Para operações com impacto em vários Estados-Membros, o investidor deve procurar notificar simultaneamente todas as autoridades envolvidas, que deverão coordenar-se durante o processo.
Com vista a harmonizar os prazos processuais, o Novo Regulamento prevê que a análise inicial (fase 1) deve ter a duração de 45 dias úteis contados da apresentação da notificação; já a duração da análise aprofundada (fase 2) permanece na esfera de liberdade dos Estados-Membros. Quando vários Estados iniciem investigações aprofundadas sobre a mesma operação de investimento, as respetivas autoridades deverão procurar com que as decisões deverão ser adotadas na mesma data.
O Regulamento concretiza também as situações em que a autoridade nacional de um Estado-Membro deve informar a Comissão e os restantes Estados-Membros, nomeadamente quando o investimento envolve setores críticos ou investidores que sejam controlados por um governo estrangeiro, estejam sujeitos a medidas restritivas da UE, ou tenham sido previamente analisados por outro Estado-Membro, ou ainda quando iniciem investigações aprofundas a entidades ativas em vários Estados-Membros ou relativamente a projetos do interesse da União.
Prevê-se ainda a realização de reuniões de coordenação, deveres reforçados de partilha de informação e a criação de instrumentos de cooperação, incluindo uma base de dados europeia e um portal de notificações de investimentos.
O regime português não prevê atualmente qualquer mecanismo de cooperação estruturada com a Comissão ou com outros Estados-Membros (omissão que constitui, aliás, um incumprimento continuado das obrigações do Estado desde a entrada em vigor do Regulamento (UE) 2019/452). Com o Novo Regulamento, o regime nacional deverá ser revisto para integrar plenamente estes mecanismos de cooperação.
Nova autoridade nacional competente e transparência
O regime português em vigor prevê que a análise das operações abrangidas pelo mesmo seja realizada (oficiosamente ou na sequência de comunicação voluntária das partes) pelo membro do governo responsável pela área em que se situam os ativos estratégicos que estejam a ser adquiridos, e que uma decisão final de oposição deva ser tomada pelo Conselho de Ministros.
Com o novo Regulamento, o Estado Português deverá instituir uma autoridade de análise dos investimentos estrangeiros e conferir-lhe os poderes e recursos adequados para desempenhar as tarefas que lhe são cometidas, designadamente assegurando o cumprimento das obrigações de notificação obrigatória, prevenindo e combatendo eventuais situações de incumprimento, apreciando as notificações que lhe sejam apresentadas, tomando as decisões de análise, e assegurando os deveres de cooperação com as restantes autoridades nacionais e a Comissão Europeia.
Neste contexto, e contrariamente ao regime português vigente (ao abrigo do qual nunca foi publicado qualquer relatório, orientações ou decisão), a nova autoridade nacional a designar pelo Estado deverá apresentar anualmente à Comissão um relatório detalhado sobre as suas atividades nos termos previstos no Novo Regulamento. Os Estados-Membros deverão igualmente publicar e manter atualizadas orientações pormenorizadas sobre o âmbito de aplicação do seu mecanismo de análise, os limiares e critérios de notificação e as regras processuais aplicáveis.
Próximos passos
O Novo Regulamento entra em vigor no próximo dia 16 de julho de 2026 (o 20.º dia após a sua publicação), sendo plenamente aplicável a partir de 17 de janeiro de 2028.
Até esta data, os Estados-Membros deverão alterar os regimes nacionais de análise à luz do Novo Regulamento. No caso do regime português, como acima vimos as modificações a operar serão profundas, pelo que continuaremos a acompanhar atentamente todos os desenvolvimentos nesta matéria.
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1Regulamento (UE) 2026/1386 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 2026, relativo à análise dos investimentos estrangeiros na União e que revoga o Regulamento (UE) 2019/452, JOUE L, 2026/1386, de 26.6.2026.
2O Decreto-Lei n.º 138/2014, de 15 de setembro, foi aprovado na sequência dos acórdãos do Tribunal de Justiça nos processos “Golden Shares”, em particular os procs. C-543/08, Comissão c. Portugal (poderes especiais sobre a EDP) e C-212/09, Comissão c. Portugal (poderes especiais sobre a Galp), e no contexto das obrigações assumidas por Portugal perante a Comissão Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Monetário Internacional (a designada “Troika”) no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira de 2011.
3Contrapartes centrais, depositários centrais de valores mobiliários, operadores de mercados regulamentados, operadores de sistemas de pagamento e instituições de importância sistémica.
4Cf. designadamente os acórdãos do Tribunal de Justiça nos procs. C-543/08, Comissão c. Portugal (poderes especiais sobre a EDP) e C-212/09, Comissão c. Portugal (poderes especiais sobre a Galp).
